备受诟病、由计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物——养老金“双轨制”也许很快就要画上句号了。

“并轨方案已完成,包括前期各大部委如财政部、发改委等亦达成共识;也许还会进一步修改、论证,届时再上报国务院。如无意外,并轨方案年内可以出台。”4月10日,一位接近人力资源和社会保障部(下称人社部)高层人士说。

今年全国“两会”期间,政府工作报告明确提出“改革机关事业单位养老保险制度”,并将其列入2014年重点工作中。其实,养老保险“并轨”是个老话题了,早在2008年中国就推行过事业单位养老保险制度试点改革,但囿于各种原因,改革一拖再拖。

那么,此次改革真的能冲破利益藩篱,由“双轨”变成“一轨”,实现“一个锅”吃饭吗?

并轨方案“玄机”

“双轨制并轨后,企业与机关事业单位基本养老保险是一致的,主要差距体现在补充养老保险方面。”人社部社会保障研究所所长金维刚说。机关事业单位的补充养老保险即为职业年金。

而人社部副部长胡晓义曾表示,从五个方面推动机关事业单位养老保险“双轨制”改革,一是统账结合,二是实行单位和个人缴费,三是改革基本养老金计发办法,四是改革基本养老金待遇调整办法,五是建立职业年金。

实际上,现阶段不难看出,并轨改革的“玄机”在于职业年金。上述接近人社部高层人士说,并轨改革后,在制度上,机关事业单位与企业的基本养老金是一样的。如此,机关事业单位较改革之前的退休待遇有很大差距,意味着改革导致机关事业单位的待遇显著下降,这显然不可行。

于是,国家会对机关事业单位退休人群有一个过渡性政策安排——如建立职业年金作为补充养老保险。公务员、全额事业单位人员的职业年金资金来源由财政保障;差额拨款事业单位的解决方案或是“财政支出+单位自筹”。

“对于财政落后地区,中央可进行转移支付,届时的情况是全国统一实施养老金并轨改革,不再搞试点。”上述人士说。

有媒体报道称,人社部已完成的养老金并轨方案之核心内容是根据公务员的现有工龄,经过计算补齐相应的养老保险和职业年金。在公务员养老金并轨方案出台后,养老保险补齐的年限至少15年,需要补齐的社会养老保险和职业年金将形成庞大的支出,而目前公务员退休金全部由国家财政支出。

但是人社部社保中心副主任徐延君随即回应称,所谓“养老金按工龄补齐保险”仅是意见,尚无定论。

“养老保险改革的顶层设计尚在研究制定过程中,单独推进某一项政策,都很难实施,要看方案如何定,如果需要其他部委会签,则一并上报国务院,具体时间不好定。”上述接近人社部高层人士说,“但年内方案应该可以出台。”

事实上,去年10月,人社部养老司召集7家国内外学术机构及专家召开顶层设计闭门会议,但是这些机构递交的7套方案尚未公布。“人社部目前的并轨方案并未从中择优选择,或综合其优点产生一套新方案,那7套方案只是作为参考。”上述接近人社部高层人士说。

牵一发动全身

始于上世纪90年代的养老金“双轨制”并轨无疑是养老改革中最难啃的“硬骨头”。

1992年,城镇职工养老保险率先纳入社保体系,而机关事业单位人员的养老金仍由国家财政和单位按退休前工资70%~90%的比例支付。这样的“双轨制”延续了20多年。

并轨改革涉及诸多具体操作技术细节问题。上述接近人社部高层人士说,比如,这关乎不同类型群体——改革前的保障与参与养老保全制度后,所出现的待遇差如何解决?包括事业单位进行分类制度改革,哪些事业单位由财政全额拨款?哪些是差额拨款?涉及单位缴费的,是由单位筹集还是财政补贴?

此外,还涉及养老保险缴费基数如何确定的问题。目前其基础性工资占比较低,大部分都是补贴金,那么,改革后的退休金是以基本工资为计发基数,还是全额均未确定。

“并轨”后,机关事业单位需要拿出相应的职业年金,这些增加的钱由财政支出或企业自筹;但是另一方面,参保的人也要承担一定的缴费比例,而对于从来没有缴纳过养老保险的机关事业单位工作人员来说,实际上就是降低了工资待遇,而这部分减少的钱又从哪儿补呢?那么,这又涉及工资分配的调整。

以一位月薪8000元的机关单位公务员为例,并轨后参保的话,单位需缴纳工资的20%即1600元,个人按工资的8%需缴纳640元;此外,还需缴纳职业年金,这既可能完全由单位承担,也可能是“单位+个人缴费”,取决于并轨方案最终如何确定。

业界曾测算,机关事业单位并轨改革后,养老保险总费率或高达44%,如单位缴纳的社会统筹费率20%,职业年金8%;个人缴纳个人账户资金8%,职业年金8%。这些钱由谁出、怎么出,都是难题。

“如何从制度设计上取消养老保险‘双轨制’,取决多项改革能否同步进行。”金维刚说。

在金维刚看来,从制度上根本解决社会反映强烈的“双轨制”问题,要吸取过去机关事业单位养老保险制度改革试点陷入困境的教训,今后应当对机关和事业单位同步实施养老保险制度改革,其中包括对养老金待遇计发办法与调整机制进行改革。同时,通过建立职业年金制度和实行过渡性的配套措施,妥善处理改革之后退休的人员养老保障权益问题,促进改革顺利实施。

按照上述接近人社保高层人士的话说,养老金“并轨”重在转机制,并非降待遇。机关事业公务员已多年未加工资,缴费意味着工资减少;因此,决策层或考虑适当调升机关事业单位的工资,弥补其因个人缴费而增加的支出,维持改革前后职工的基本生活水平。

“如果配套改革不到位的话,很难真正推动并轨。应该是各项工作平滑推进,因为很多政策需要研究,特别是部门之间需要协调。”金维刚说。

2008年年初的那次改革就是因为“单兵突进”,配套制度未跟上,进展缓慢。当时国务院通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作,但至今无果。业界将试点无果原因归结于事业单位人员担心退休待遇降低而有抵触情绪。

金维刚坦言并轨改革会增加财政负担,一方面需要支付机关事业单位“老人”(退休人员)的养老金,一方面要为中人(在职人员)的参保缴费,不过,“中国整体财政收入可以保障这部分的支出。