2011年年底,日本开始着手新一轮电力市场化改革方案研究,其主要目标是实现电力安全稳定供应,最大限度抑制电价增长,扩大用户选择权和增加商业机会。

去年11月,日本参议院通过《电气事业法修正案》。该法案明确了日本核事故后新一轮电力改革的内容和具体步骤。2014年1月30日,日本政府成立广域系统运行协调机构(OCCTO)筹备组,标志着日本新一轮电力改革的第一阶段工作正式启动。

三阶段电改

日本从1995年开始进行电力市场化改革,采用了垂直一体化管理,并在发电侧和售电侧引入竞争的模式。福岛核事故发生后,日本社会各界要求电力市场化改革的呼声高企。同时,地震和核电站停运导致电力供应短缺,特别是强制停电限电给日本民众生活和生产带来了很大损失。日本政府认为需要新的制度改革来增强电力安全供应能力。2011年年底,日本开始着手新一轮电力市场化改革方案研究,其主要目标是实现电力安全稳定供应,最大限度抑制电价增长,扩大用户选择权和增加商业机会。

2013年11月,经过两年多的讨论,日本通过了《电气事业法修正案》,明确分三阶段实施电力改革:第一阶段(截至2015年),成立广域系统运行协调机构,负责协调全国各个电力公司调度机构运营;第二阶段(截至2016年),全面放开零售市场,允许所有用户自由选择售电商;第三阶段(2018~2020年),将电网环节与发电业务进行法律分离,全面放开市场价格管制。日本电力改革包括以下内容。

成立一个全国性的机构来负责协调各个电力调度机构运营。该机构的名称为“广域系统运行机构”,其主要职责除接管电力系统利用协会(ESCJ)的职责外,还强化了其在全国范围的电力供需平衡与调整,跨区域电力线路的规划、运营等方面的职能。在灾害以及供需紧张等紧急时刻,还有权力对电力公司进行适合的供需调整。

全面放开零售市场。保证所有的用户可以自由选择供电商,允许电力公司依据市场竞争自由定价。同时,方案中还提出在零售市场放开的过渡期,要制定相关措施,保障用户的用电权益。设定默认供电商,在用户与售电公司无法达成协议时,保障用户的最终供电服务。

将发电等业务与电网环节分离。在保证输配电网一体化的情况下将十大电力公司的发电等业务与电网环节进行法律分离,电网环节成立独立法人公司。确保输配环节中立,并向所有电厂和用户公平开放,促进新的企业和资本参与市场竞争。电网环节的输配电价格按照成本加收益的原则,由经济产业省进行核定。

加强电力批发市场建设。鼓励新投资者进入电力批发市场,扩大分布式能源和可再生能源发电比例,实现发电侧多元化。同时,放开批发市场的价格管制,通过建立实时市场、容量市场、期货市场等方式,鼓励发电商、十大电力公司和售电商进入交易市场,引导新的规模发电公司参与市场竞争。

《电气事业法修正案》规定了第一阶段的具体改革方案和第二、三阶段改革的时间节点。第二、三阶段的具体改革方案计划在2014年、2015年陆续提交日本国会讨论。

目前,日本的电力工业结构包括发输配售垂直一体化的一般电力企业(九大电力公司和冲绳电力公司)、23家特定规模电力企业(PPS,从事发电和售电业务)、独立发电企业(IPP,仅从事发电业务)、日本电源开发公司(JPOWER,从事发电业务、拥有输电资产)、日本电力交易所(JEPX,为各大电力公司、PPS、用户自由交易提供平台)、政府管理机构——经济产业省(MEIT)。

1995年的电力市场化改革后,占据日本电力市场主导地位的十大电力公司仍实行发输配售一体化、调度电网一体化的运营体制。各个电力公司经营的供电服务区内电量可以就地平衡,相互间的联系相对较为薄弱,频率也不统一。目前,日本已经放开50千瓦以上用户选择权(占68%电量),但市场并不活跃,PPS的市场份额仅占2%左右,JEPX交易电量仅占全国总售电量的0.6%。

广域系统运行协调机构

震后日本电力短缺、电价上涨,严重影响人民生活和经济生产,急需实现全国范围内的电力资源优化配置。但由于日本电网长期以来的区域经营模式,电力以就地平衡为主,电网联系薄弱,难以相互支援。日本需要建立一个机构有足够的权限,实现全国范围电力供需调整,特别是灾害时期。根据电力改革方案,日本将在2015年成立广域系统运行协调机构,旨在加强电源建设,以全国的视角统筹电网规划和建设,加强区域间的互联,解决震后日本电力系统凸显出来三大方面问题。

一是电力短缺,价格上涨。日本30%的电力来自核能,震后日本大部分核电机组处于停运状态,电力短缺严重,2012年电力缺口一度高达10%左右。广域系统运行协调机构将建立电源建设竞标体系,向全社会公开招标建设电源。改变以一般电力企业主导电源建设的状况,吸引更多的社会资本参与电源建设,确保电力供应,抑制电价上涨。

二是电力系统的区域经营模式,难以实现全国电力资源优化配置。日本电力系统的显著特点在于各区域间相互独立。各区域公司在运营和装备上都最优先考虑本地区利益,电网间联系薄弱,甚至频率都不相同,电力交换很少。广域系统运行协调机构将制定全国范围电力供需计划和电网建设规划,促进频率转换设备和区域间联络线等输电基础设施的建设,促进全国范围内电力有效调配;从跨区域系统运行的视角,与各电力公司调度机构协同调整电力供需和频率;当发生自然灾害等原因引起供需紧张时,通过下达增加发电厂出力、调整潮流分布等命令,调整供需平衡。

三是可再生能源并网问题。随着日本《可再生能源法案》的实施,日本国内可再生能源发电发展迅速。截至2013年,日本新建或计划建设的太阳能、风能发电站项目的合计发电功率超过200万千瓦,相当于2座核电站的规模。可再生能源并网是日本亟须解决的重点问题之一。广域系统运行协调机构将负责监督新电源的公平接入和系统信息公布,并统一相关技术标准。此外,加强区域互联也将在很大程度上促进可再生能源送出和消纳。

目前日本政府成立了广域系统运行协调机构成立筹备组,经过多次讨论初步确定了广域系统运行协调机构的组织构架和各部门主要职责,确定了筹备时间表。广域系统运行协调机构实行会员制,设有理事会、评议会和职能、业务部门。业务部门包括规划部、运行部和纠纷处理室。规划部的主要职能包括全国供需计划制定、电力系统可靠性评价、供电计划汇总和调整、长期电源建设招标、联络线升级规划及调整等。

按照筹备组工作计划,将继续就广域系统运行协调机构运作方式等具体细节开展讨论,力争在今年下半年能够正式成立,以确保该机构在2015年正式开始运行。

日本电改的启示

日本是在保持输配电一体化的基础上,通过发电和售电领域充分引入竞争、全面放开用户选择权的方式推进电力改革的。日本成立全国性的机构协调各个调度机构的运营,旨在打破电力供应的地区局限性,解决电网间联系不强、难以大范围利用发电资源进行相互支援等问题,以促进全国范围内电力资源优化配置,实现电力安全稳定供应。

此外,日本电力改革一向采取谨慎、稳妥的做法,在每次实行改革之前均对电气事业法进行修改,随后才实行相关的改革。此次电力改革方案的确定也经历了一个长期反复的过程,争论非常激烈。目前,广域系统运行协调机构的运作方式具体细节仍在讨论之中。第二、三阶段的改革方案还需要再提交日本国会讨论,立法后再实施。按照改革计划,广域系统运行协调机构将在2015年成立,《电气事业法修正案》仅对该机构的职能进行了基本规定,其运作方式具体细节仍在讨论之中。

(作者单位:国网能源研究院)