2011年启动的新一轮事业单位改革已经有了初步成果,但改革的结果显然打了一些折扣。

本轮改革的第一步是先对事业单位进行分类,截止时间是2015年底。目前的基本情况是,全国事业单位的划分类别已经基本有了结果,在3100多万的在职事业单位人员中,大约只有10%会被划转至企业。可以预见,未来国家财政对事业单位的负担依然沉重。

按照国务院要求,在完成分类期间,对事业单位的人事管理、工资收入、养老保险等方面的改革也要取得明显进展,现在这些改革还都没有实质性的突破,中编办、人社部等方面为完成目标任务,已经开始改变策略,对机关事业单位实施联动改革。

人社部一位不愿具名的专家这样分析,过去对事业单位的改革之所以进展缓慢,最根本的原因在于,没有同时推进对公务员相关制度的改革,现在有关方面已经意识到问题所在,实施“联动改革”之后,预计机关事业单位改革将会提速。

改革受阻

上世纪80年代中期以后,事业单位改革一直是中国“改革议程”的一个主要组成部分。据前述人社部专家介绍,从上世纪90年代初到2008年,由中央和省级政府部门制定的相关事业单位改革文件就达400多个,但从事业单位数量、人员编制,以及国家财政负担来看,都缺乏实质性、突破性的改革。

2008年3月,国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先行推进事业单位养老保险制度改革,同年8月,为推进更深层次的试点改革,中编办印发了《关于事业单位分类试点的意见》,人社部也在2009年1月发文明确,试点省市“事业单位的养老金按照企业模式计发”。

现在回头看在山西、上海等试点开展的事业单位养老保险改革,除了广东、上海稍有进展之外,山西、浙江、重庆三个省市都基本没动,究其原因,财政部财政科学研究所苏明、杨良初、张晓云等专家给出这样的答案:一方面是没有对公务员、事业单位人员的养老金实施联动改革,涉及到公平问题;另一方面是,方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺,这是改革方案的技术问题。

从整体上来分析,退休前的事业单位人员比国企职工,特别是比垄断性国企职工的工资要低很多,退休后的事业单位人员享受的养老金待遇,比一般企业职工优越,但比公务员、垄断性国企的职工还是要差一些,忽视这些因素,片面要求事业单位养老制度与企业接轨,必然会让事业单位人员产生强烈的抵触情绪。

还有很关键的一点,机关事业单位人员的养老金替代率高达80%-90%,而企业人员的养老金替代率只有50%,既有养老金制度的不公,本身也会使事业单位人员对改革预期进一步降低,阻碍事业单位养老改革的顺利推进。

苏明等多位财政部专家一致的观点是,解决事业单位养老改革的阻滞问题,最为关键的,就是要把事业单位与公务员改革“联动”起来,以避免互相攀比,其外,还要统筹考虑,逐步缩小机关、事业和企业退休人员之间的养老待遇差距。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥等专家也认为,包括养老金制度改革在内,从2008年至2013年,政府的思路是“事业单位先改,公务员暂时不动”,从去年下半年人社部召集专家探讨养老“双轨制”改革,到今年中编办等方面启动公务员分类改革,可以看出,下一步对机关与事业单位进行同步改革将是大概率事件。

前述人社部专家告诉经济观察报,养老金制度改革之外,在事业单位中推行多年的人事、工资等方面的改革也是进展缓慢,比如,早在2003年,中央就提出制定《事业单位人事管理条例》,但时至今日,该条例还是迟迟未能出台。

在人社部今年重点推进的改革中,针对机关事业单位的分类改革、养老金“双轨制”改革、收入分配改革等,都被列为“重头戏”。从年初开始,人社部会同中编办、财政部等方面,也已经对机关事业单位联动改革做出全新部署。

联动推进

中国人事科学研究院原院长吴江认为,对事业单位进行科学分类至关重要,如果分类不清楚,也就无法推进人事管理、养老保险、工资分配等一系列改革。事实上,对公务员制度改革也是同样道理,只有对公务员队伍先进行明确分类,在此基础上,才能有效推进其它一系列改革。

据了解,在今年1月24日、25日召开的全国公务员管理工作会议上,中组部、中编办等方面已经对公务员分类做出安排,下一步国家公务员局将按照综合管理类、专业技术类和行政执法类三种类别,对全国700多万公务员进行划分。未来被划入行政执法类、专业技术类的公务员将全部实行聘任制。

前述人社部专家这样分析,在事业单位分类改革中,除了一部分混编混岗、“吃空饷”的人员被彻底淘汰,改革中遭遇到的最大阻力,就是绝大部分事业单位人员都不愿意被划归至企业,怕失去吃财政“铁饭碗”的资格,所以划分的结果是,只有一成事业单位人员被划转至企业。预计对公务员的分类改革也将难以避免同样的尴尬。

现在每年国家对各项事业经费的支出占到了财政总支出的30%以上。对于事业单位的分类结果,国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为,“政府背负的包袱还是很大”;如果公务员分类也重复事业单位分类的旧套路,恐怕改革后的结果,还是没有减轻多少国家财政所背负的沉重“包袱”。

在公务员分类还没有大范围开展示之前,还有一个让很多专家也迷惑的问题,就是全国公务员队伍规模究竟有多大?

在2012年全国两会上,全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣公开表示,“中国的公务员已超1000万,老百姓再勤劳也养不起这么多的官。”但国家公务员局2013年对外公布的全国公务员数量是708.9万。

经济观察报4月24日向国家公务员局求证,得到的回复是,国家公务员局统计的数据很准确,所谓全国公务员已超1000万的说法不靠谱。对于全国公务员数量的说法不一,多位专家给出的解读是,主要争议在于,国家公务员局没有将人大、政协、公检法的工作人员统计在内,所以才造成全国公务员总量说法上的悬殊。

前述人社部专家表示,下一步针对公务员的分类改革,主要是国家公务员局方面统计的公务人员。如果改革方案得当,执行的效果也很好,预计被划入专业技术类、行政执法类的公务员,在转为聘任制之后,面临的晋升空间和机会将会增大。其最主要原因是,现在公务员管理岗位有限,绝大多数普通公务员,尤其是县一级公务员晋升的机遇偏少,工资待遇也很难上调。

现在中编办、人社部等方面的计划,在2015年底之前,在联动推进机关事业单位分类改革的同时,还要出台养老双轨制并轨方案,缩小机关、事业和企业退休人员的养老金待遇差距;制定并颁布相关机关事业单位人员的人事管理、招录等条例(办法);改革完善机关事业单位工资制度,重点提高对艰苦边远地区机关、事业工作人员的工资收入、津贴补贴等。

对于新一轮机关事业单位联动改革的最终结果,多位接受经济观察报采访的专家都表示并不乐观,预计在较长的时期内,靠各级财政供养的机关事业单位人员还是数量庞大,相应地,国家财政对机关事业单位的整体负担也很难大幅度减轻。