事业单位改革再进一步

作为我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规,《条例》为深化事业单位改革提供了“牵一发动全身”的促动力

日前,李克强总理签署国务院令,公布《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》共10章44条,自2014年7月1日起施行。作为我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规,《条例》起草过程“十一年磨一剑”,为深化事业单位改革提供了“牵一发动全身”的促动力。

深化事业单位改革主要包括创新管理体制、创新法人治理结构、创新人事制度、创新收入分配制度、创新社会保险制度、创新财政投入机制、创新监管机制等七个方面。其中,人事制度改革是“启动最早、进展最快”的一项。但同时,也存在地区间进展不平衡、用人机制转换不到位、规范管理和监管力度有待加强等现实问题,亟需在法律层面加以解决;人事制度改革与其他六个方面的配套改革,也需通过法规建设进一步明确。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平研究员在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示,《条例》是将改革开放以来我国事业单位人事制度改革探索成果的法制化,同时也是针对近年来事业单位人事管理制度初步建立后仍然存在的问题提出的“治疗”方案,将成为今后深化事业单位人事制度的基本指导性文件。

“以《条例》的制定为标志,深化事业单位改革迈出了具有实质性的一步。”国家行政学院公共管理教研部宋世明教授认为,此后,改革的具体落实将非常艰难。

分类改革的“核心”

自从2003年中央提出制定人事管理条例的要求开始,《条例》便开始了长达11年的漫长起草过程。其间经历了两次重大的政府机构改革,原人事部、原劳动和社会保障部、人力资源和社会保障部均参与起草。业内人士表示,起草的难度很大程度上源于事业单位分类不清。

2011年3月,中共中央、国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。这被视为事业单位改革正式开闸的“顶层设计”。文件明确要求,对不同类型事业单位实行分类人事管理。

“事业单位改革的难点是人员分流、待遇等人事安排,而只有在完成分类的基础上,才能实现人员的分类管理。”国家行政学院汪玉凯教授认为。“机构分类是深化事业单位改革的基础和前提,而由于人事制度改革涉及薪酬、社保、财政投入等多方面的机制创新,因而在分类改革整体布局中处于核心地位”,宋世明说。“《条例》的颁布,为事业单位分类改革提供了人事制度上的法制保障,同时也对事业单位优化治理结构提出了新的要求,成为促进事业单位改革的关键环节”。高小平认为。

在受访专家看来,《条例》的精髓在于实现了“两个转变、一个转换”。即通过从固定用人到聘任用人的转变、从身份管理到合同管理的转变,进而开启了事业单位用人机制上的转换。

“《条例》健全了事业单位人事制度中的两大基本制度,即岗位管理制度和人事聘用制度。”宋世明说,岗位管理是具有基础性意义的制度,有刚性约束。《条例》规定了岗位的类别、等级和设置程序,这为事业单位推行科学的管理制度奠定了基础,避免了人为因素的过多干预。

人事聘用制度是另一项基础性人事管理制度。自2002年开始试行聘用制以来,我国事业单位聘用合同签订率逐步提高,目前已超过90%。但聘用合同的订立、履行、解除、终止,各地做法不统一;有的地方虽然聘用的形式有了,但用人机制转换不到位。

受访专家表示,《条例》在健全人事聘用制度方面着墨颇多。比如,“连续旷工超过15个工作日,或者1年内累计旷工超过30个工作日的,事业单位可以解除聘用合同”,“事业单位工作人员年度考核不合格且不同意调整工作岗位,或者连续两年年度考核不合格的,事业单位提前30日书面通知,可以解除聘用合同”等等,都为严格人事管理提供了法律依据,有利于维护事业单位正常的工作秩序。

而“事业单位与工作人员订立的聘用合同,期限一般不低于3年”,“在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年,提出订立聘用至退休的合同的,事业单位应当与其订立聘用至退休的合同”等规定,则在保护聘用人员合法权益方面“下足了功夫”。

“《条例》的出台解决了事业单位人事制度与国家其他公共管理人员管理制度之间的衔接问题”。高小平说,我国早就实行了公务员公开考试录用制度,而事业单位人员的“进口”却一直没有严格的法律限制,导致有的单位在进人问题上出现随意性,一方面难以保证人员素质,另一方面也易出现“萝卜招聘”等腐败问题。

“破题”之后须配套跟进

《条例》公布后,国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部负责人回答记者提问时表示,下一步还将制定事业单位工作人员竞聘上岗的办法,对竞聘上岗的条件、程序等内容作具体规定。

4月25日,人力资源和社会保障部新闻发言人李忠也表示,今年将研究制定一系列制度,加强事业单位人事管理工作。其中包括《关于事业单位工作人员处分暂行规定实施若干问题的意见》《事业单位申诉办案规则》等,以及出台处分规定的政策解释和卫生行业事业单位工作人员处分暂行规定。

人力资源和社会保障部副部长王晓初早前接受《瞭望》新闻周刊专访时亦表示,除了尽快出台《条例》,还将按照急需先建、单项突破的原则,加强事业单位人事管理单项法规建设。争取在《条例》出台后,用2~3年的时间,基本形成以《条例》为核心的事业单位人事管理法规体系。

这些无不表明,在人事管理制度行政法规“破题”之后,系列配套法规和细化措施即将跟进。而细观《条例》中的某些规定,亦可看出配套跟进的必要性。比如,除了竞聘上岗、处分、申诉等环节,人员解聘和工资的正常增长机制也需进一步细化。

“聘用制度是最基础的人事管理制度,而如何解聘是其中的重要内容。这方面规定得不细致,在现实中很难操作”,宋世明教授说,外国的公共雇员聘用合同均花费很大篇幅规定解聘的依据、标准和程序,目的就是保障“出口”的畅通,避免不必要的人事纠纷。“这方面还需明确更具可操作性的细致措施”。

此外《条例》规定,“国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。”“事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”这与公务员法第七十三条、七十五条规定在字面表述上完全一致。

然而自2006年以来,公务员的基本工资标准7年未曾调整,所谓“工资的正常增长机制”尚未建立。专家表示,事业单位人事管理应总结经验、吸取教训,及时出台细化政策,将《条例》落到实处。

社保改革的“同步”预期

《条例》第三十五条明确规定,“事业单位及其工作人员依法参加社会保险,工作人员依法享受社会保险待遇。”至此,牵涉全国3153万“事业人”切身利益的社保改革已成定局。然而,他们将以何种方式切换到“社保模式”?养老保险如何“并轨”?《条例》并没有给出具备可操作性的规定。改革细节究竟如何,还需等待配套法规的出台。

“事业单位人事制度改革的关键环节是养老保险改革。国务院早在2008年就出台方案,在山西、上海、浙江、广东和重庆等五省市试点事业单位工作人员养老保险制度改革。但6年来,除广东有所突破,其他地区都没有实质进展”。汪玉凯认为,由于行政机关公务员的社保改革没有同步推进,事业单位社保改革肯定会遭遇强大阻力。

本刊记者曾多次参加国家行政学院举办的“分类推进事业单位改革”省部级和厅局级专题研讨班。各地主管事业单位改革的副省长、具体操作此项工作的厅局长们,也都感慨“事业单位的‘眼睛’都在盯着公务员”。

“国家机关工作人员与事业单位工作人员都是公共管理和公共服务的提供者。他们在薪酬调整、养老保险等方面的改革,是一个有机的整体,应当统筹兼顾”。高小平认为,“以往的每一次工资改革,机关与事业单位都是同步推进,在养老政策调整上也应‘同步’”。

对这一点,高层已有清醒认知。十八届三中全会提出,“推进机关事业单位养老保险制度改革。”这实际上已将事业单位和行政机关的社保改革并列、并行。据了解,在三中全会之前,人力资源和社会保障部门的相关政策调研已经开始;在此之后,“机关事业单位养老保险制度改革”的提法,更给各界带来了两大群体“同步”社保改革的预期。

受访专家表示,社保改革关系到3153万事业单位工作人员的切身利益,改革的艰巨性可想而知。如果处理不慎,将影响事业单位改革的整体进程,不仅不利于为全社会提供更多更好的公共服务,也不利于政府职能的转变,进而影响行政管理体制改革的推进。

“无论如何,人事管理制度改革‘破题’之后,事业单位改革‘开弓已无回头箭’。包括社保改革在内的各项改革,只能前进,不能后退。”宋世明说。文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳张程程

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